Beurteilung von Stickstoffeinträgen durch Abluft aus Stallanlagen im Genehmigungsverfahren
Abstand aufgrund von Stickstoffdeposition entsprechend aufgeführtem Beispiel
Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift „Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft“ (TA Luft) wurde zuletzt im Jahr 2002 novelliert. Spätestens seitdem hat das Thema „Ammoniak“ verstärkt Einzug in Genehmigungsverfahren gehalten. Durch einen Erlass des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Landwirtschaft NRW (MUNLV) ist ein Bericht zu Stickstoffeinträgen eingeführt worden, der als Leitfaden in Genehmigungsverfahren anzuwenden ist. Damit steht eine brisante Neuerung im Immissionsschutz ins Haus, zu der Martin Kamp, Fachmann für Immissionsschutz an der Landwirtschaftskammer NRW, über Einzelheiten berichtet.
Warum überhaupt ist Ammoniak Thema?
Zunächst hat Deutschland sich auf höchster Ebene international zur Minderung der Ammoniakemissionen verpflichtet. Die Landwirtschaft trägt unbestritten den deutlich größten Teil zu diesen Emissionen bei. Allerdings hat die Abluft von Tierhaltungen daran auch nur einen Anteil (ca. 37 %) und die Reduzierung an dieser Stelle ist am aufwendigsten, technisch wie finanziell, im Vergleich zu Maßnahmen bei der Güllelagerung und Ausbringung. Trotzdem wurde die Notwendigkeit gesehen, in diesem Bereich den Druck auf effektive Minderungen zu erhöhen, um den Verpflichtungen Deutschlands bei der Ammoniakemissionsminderung nachkommen zu können.
Dies mündete in Anforderungen in der TA Luft unter Nr. 4.8: Dort werden zwei Möglichkeiten abgehandelt, durch die das in der Stallabluft enthaltene Ammoniak schädliche Umwelteinwirkungen verursachen kann: nämlich als Schadgas in der Luft und als Stickstoffeinträge in Ökosysteme (Stickstoffdeposition). Während zur Beurteilung der Schadgaswirkung u.a. eine Abstandsregelung (Anhang 1 der TA Luft) festgelegt ist und schon häufig in Genehmigungsverfahren Thema ist, bleibt die Stickstoffdeposition ohne konkrete Vorgaben. Insbesondere der Ausdruck „empfindliche Pflanzen und Ökosysteme“ steht als unbestimmter Rechtbegriff im Raume.
Ablaufdiagramm für Untersuchungsschritte bei Ammoniakimmissionen bzw. Stickstoffdepositionen (entnommen aus dem Leitfaden)
* GB = Gesamtbelastung, VB = Vorbelastung, ZB = Zusatzbelastung, BW = Beurteilungswert; ** 30%-Regelung entfällt im Einzelfall bei besonderen Schutzgebieten (Lebensraumfunktion)
Dies alles waren Anlässe dafür, dass sich der LAI (Länderausschuss Immissionsschutz, ein behördeninternes Gremium) mit dieser Thematik beschäftigt und den Bericht/Leitfaden verfasst hat.
Entwicklung und Bedeutung des Leitfadens
Bevor es zum Erlass gekommen ist, wurde der Bericht des LAI als Leitfaden in Fachkreisen kontrovers diskutiert und es bildeten sich zwei Lager: Die Vertreter des alleinigen Umweltschutzes und Initiatoren des Berichtes verweisen auf die notwendige Minderung von Ammoniakemissionen, um den internationalen Verpflichtungen nachzukommen. Die Vertreter der Landwirtschaft dagegen befürchten ein unkalkulierbares Hemmnis für die Entwicklungsmöglichkeit von Tierhaltungsbetrieben. Unkalkulierbar deshalb, weil es auf Grundlage des Leitfadens immer eine Einzelfallentscheidung ist. Und es geht um einen Standortfaktor, der bisher in Genehmigungsverfahren ‑ also der Entscheidung Bauen zu dürfen oder nicht ‑ bei weitem nicht diese Relevanz hatte. Im Gegensatz dazu ist beispielsweise die Beurteilung von Geruchsimmissionen schon seit Jahrzehnten ein Thema, das sich zwar in der Beurteilung zunehmend aufwändiger entwickelt hat, jedoch in seiner Gesamtheit einschätzbar gewesen ist.
Über die Unberechenbarkeit der Auswirkungen hinaus sind auch zahlreiche Fragen zur fachlichen Belastbarkeit aufgetaucht. Tatsächlich sind in zu verwendenden Karten über die Vorbelastung Fehler aufgedeckt worden, die jedoch in der abschließenden und nun zu verwendenden Fassung korrigiert sind. Im Leitfaden maßgeblich sind so genannte „Zuschlagsfaktoren“, die entscheidend auf die abschließende Bewertung Einfluss nehmen. Der Festlegung der Höhen dieser Faktoren durch die Arbeitsgruppe des LAI scheinen beispielsweise keine großen Kompromisse zugrunde zu liegen. Nach der Einführung des Leitfadens, wenn auch nur zur Probe, ist nicht damit zu rechnen, dass die Anforderungen hier noch einmal überdacht werden. Dagegen wurde an anderer Stelle jedoch durch eine sogenannte „30%-Regelung“ dem Leitfaden die Schärfe etwas genommen.
Zum bisherigen Werdegang des Berichtes ist noch anzumerken, dass er sowohl in der Umweltministerkonferenz als auch in der Agrarministerkonferenz besprochen wurde. Letztere hatte zunächst den Bericht als Leitfaden abgelehnt und es standen sogar Forderungen im Raum, die weitere Arbeit daran einzustellen. Letztlich wird nun also eine probeweise Einführung in Verantwortung der Länder empfohlen.
Vorgehen nach Leitfaden
Der Leitfaden ist in Genehmigungsverfahren nicht obligatorisch anzuwenden, sondern es sind hinreichenden „Anhaltspunkte“ (Zitat TA Luft) notwendig, damit eine Prüfung der Stickstoffdeposition notwendig wird. Der Leitfaden selbst betont mehrfach, dass er selbst keine solchen Anhaltspunkte oder Informationen darüber, was solche Anhaltspunkte sein könnten, liefert. So wird in Fachkreisen abgewartet, wie sich diese Problematik in der Genehmigungspraxis darstellen wird.
Werden von der Immissionsschutzbehörde also hinreichende Anhaltspunkte gesehen, wird der Leitfaden herangezogen. Grundlage ist die TA Luft, die als Beurteilungsgebiet für Schadstoffe einen Mindestradius von 1 km um eine Anlage herum vorsieht. Daran wird deutlich, dass Genehmigungsverfahren für Tierhaltungsbetriebe im wahrsten Sinne des Wortes „immer größere Kreise“ ziehen. Nun bedeutet dieser Radius nicht, dass die Anlage nicht genehmigungsfähig ist, wenn sich in diesem Radius empfindliche Pflanzen und Ökosysteme befinden, sondern nur, dass in diesem Mindestradius sicherzustellen ist, dass die Anlage keine schädliche Umwelteinwirkungen hervorruft. Ist eine Prüfung dahingehend notwendig, befindet man sich bereits im ersten Verfahrensschritt des Leitfadens.
Der Leitfaden liefert eine Liste von Biotoptypen, von denen auf der Grundlage von Literaturangaben bzw. internationalen Untersuchungen eine besondere Empfindlichkeit gegenüber Stickstoffeinträgen angenommen wird. Der Grad der Empfindlichkeit wird durch einen so genannten „Critical Load“-Wert angegeben, der jedoch für die einzelnen Biotope und Pflanzen unterschiedlich zuverlässig wissenschaftlich untersucht ist. Die Länder Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Bayern und Baden-Württemberg haben ein (flächendeckendes) Biotopkataster zur Verfügung. Für die Biotoptypen dieser speziellen Kataster sind Critical Loads tabellarisch aufgelistet.
Der Critical Load eines zu beurteilenden Biotops wird mit einem bereits oben angesprochenen Zuschlagsfaktor belegt und ergibt so den „Beurteilungswert“. Bevor nun die Stickstoffeinträge durch einen Betrieb einen solchen Beurteilungswert übersteigen, greifen noch Ausnahmeregelungen: Es wird geprüft, ob die Immissionen möglicherweise als irrelevant einzustufen sind, d.h. ein maßgeblicher Einfluss in erster Linie durch die allgemeine Vorbelastung und nicht durch die geplante Stallanlage in dem Gebiet gegeben ist (so genanntes „Abschneidekriterium“). Wenn dieses Abschneidekriterium nicht erfüllt werden kann, ist die Gesamtbelastung zu ermitteln und mit dem Beurteilungswert zu vergleichen. Ist die Gesamtbelastung niedriger, ist das Vorhaben genehmigungsfähig. Ist die Gesamtbelastung dagegen größer als der Beurteilungswert, dann ist zunächst von erheblichen Nachteilen, d.h. schädlichen Umwelteinwirkungen auszugehen. Jedoch wird hier ein weiterer Prüfungsschritt eingeschoben: die „30%-Regelung“. Sie kann entscheidend dafür sein, dass die Anlage trotz hoher Gesamtimmissionen genehmigungsfähig ist. Durch diese Regelung darf eine Genehmigung nicht versagt werden, wenn 30 % der Belastung durch die gesamte Anlage einen Wert unter dem Beurteilungswert annimmt.
Von dieser 30%-Regelung ist anzunehmen, dass sie häufig trotz kritisch hoher Belastung eine Genehmigungsfähigkeit ermöglicht. Greift jedoch auch diese Regelung nicht, ist das Vorhaben in der geplanten Form nicht zulässig. Es kann dann nur noch über Alternativen bei der Standortwahl, technischen Minderungsmöglichkeiten oder einem geringeren Tierbestand nach Lösungen gesucht werden.
Beispiel:
Ein bestehender Milchviehbetrieb plant einen Stallneubau zur Aufstockung seines Bestandes. Insgesamt hält er zukünftig 150 Milchkühe und 100 Kopf Jungvieh. Im Stallneubau, der als Boxenlaufstall konzipiert ist, sollen alle Milchkühe untergebracht werden. Für diese Haltungsform ist ein Emissionsfaktor von 14,57 kg NH 3 / (Tierplatz x a) und für das Jungvieh ein Faktor von nur 3,04 kg NH 3 / (Tierplatz x a) anzusetzen. In einer Entfernung von ca. 290 m befindet sich ein im Biotopkataster NRW registriertes Biotop, das auch in den Auflistungen von stickstoffempfindlichen Ökosystemen im Leitfaden aufgeführt ist. Über ein vereinfachtes Verfahren, dass im Leitfaden als „Screeningverfahren“ bezeichnet wird, kann ein Abstand errechnet werden, in dem nur noch irrelevante Stickstoffdepositionen vorliegen. Dieser Abstand beträgt für das Beispiel 450 m, wird also, wie auch in Bild… zu sehen ist, nicht eingehalten. Das bedeutet, dass die Beurteilung der Gesamtbelastung vorzunehmen ist.
Die Gesamtbelastung besteht aus Vorbelastung + Zusatzbelastung. Die Vorbelastung hängt nicht unmittelbar von den Tierbeständen in der Nachbarschaft ab, sondern ist durch das Umweltbundesamt (UBA) berechnet worden. Aus diesen Berechnungen sind flächendeckend für ganz Deutschland Karten angefertigt worden, denen für das hier gewählte Beispiel 30 kg N / (ha x a) zu entnehmen ist. Die Zusatzbelastung, d.h. die Belastung durch den o.g. Tierbestand, beträgt in der Entfernung des Biotops, also 290 m, berechnet mit dem Screeningverfahren 10 kg / (ha x a). Als Gesamtbelastung ergibt sich somit 30 + 10 = 40 kg N / (ha x a) anzusetzen.
Die Gesamtbelastung ist mit dem Beurteilungswert zu vergleichen. Dieser hängt von der Art des Biotops ab und kann nach Angaben des Leitfadens Werte zwischen 5 und 70 kg N / (ha x a) annehmen. Je geringer der Beurteilungswert, desto empfindlicher ist das Biotop. Sehr empfindlich sind beispielsweise Hochmoore. Ist ein solches Moor Teil eines FFH-Gebietes, so wäre als Beurteilungswert 7,5 kg N / (ha x a) anzuwenden. Als eines der unempfindlichsten Ökosysteme (in NRW) werden forstwirtschaftlich genutzte Wälder eingestuft. Jedoch wird auch bei Wäldern nie der am wenigsten kritische Wert von 70 kg N / (ha x a) erreicht, sondern höchstens 52,5 kg N / (ha x a).
Für das vorliegende Beispiel beträgt der Beurteilungswert 35 kg N / (ha x a). Verglichen mit der zuvor ermittelten Gesamtbelastung wird der Beurteilungswert überschritten. In einem solchen Fall kommt die 30%-Regelung zum Tragen: 30 % von 35 kg sind 10,5 kg N / (ha x a). Die Zusatzbelastung von 10 kg N / (ha x a) liegt (knapp) unter diesem Wert, so dass die Genehmigung nicht versagt werden darf, obwohl nach dem Beurteilungssystem des Leitfadens zuvor eine Überschreitung berechnet wurde.
Würde es sich bei dem Biotop um ein Biotop mit höchstem Schutzstatus, also z.B. ein stickstoffempfindliches FFH-Gebiet handeln, wäre die Anwendung der 30%-Regelung nicht zulässig.
Auswirkungen in der Praxis
Mit dem Leitfaden ist einerseits ein schwergewichtiges Instrument eingeführt worden, dass die Genehmigungsverfahren wahrscheinlich nachhaltig beeinflussen wird. Wenn jedoch Stickstoffeinträge als Problem in einem Genehmigungsverfahren auftreten, kann die Begutachtung durch den Leitfaden geradliniger als bisher, d.h. nachvollziehbarer durchgeführt werden.
Besonders betroffen dürften Rinder- bzw. Milchkuhhaltungen sein. Insbesondere größere Anlagen liegen häufig in Einzelhoflagen mit tendenziell viel Grünlandanteilen und aufgrund dessen häufiger in der Nähe von Biotopen. Von Milchkühen in Boxenlaufställen wird eine, im Vergleich zur früher stärker verbreiteten Anbindehaltung, große Menge Ammoniak emittiert. Hier wird beispielsweise wieder der Konflikt zwischen Anforderungen der Tiergerechtheit und dem Umweltschutz deutlich. Ein weiterer Nachteil für Rinderhaltungen ist die Offenstallhaltung. Sie bietet wenig bis keine technischen Möglichkeiten der Minderung der Immissionen, da weder eine bessere Verdünnung durch Maßnahmen an der Abluftableitung noch Abluftreinigungsanlagen Einsatz finden können. Bleiben als Minderungsmaßnahmen nur einige wenige Erkenntnisse aus wissenschaftlichen, z.T. dort auch an Praxisbetrieben erprobten und untersuchten Maßnahmen, wie z.B. eine besondere, nährstoffangepasste Fütterung. Solche primären Minderungsmaßnahmen sind grundsätzlich end-of-pipe-Techniken, wie Abluftreinigungsanlagen, vorzuziehen. Hier bleibt die Akzeptanz in der Genehmigungspraxis aufgrund des Innovativen Charakters abzuwarten.
Grundsätzliche Kritik an dem Leitfaden wurde im Vorfeld der Einführung auch dahingehend geäußert, ob bei den Festlegungen im Rahmen der Novellierung der TA Luft daran gedacht war, die Stickstoffproblematik in diesem Umfang zu einem potenziellen Genehmigungshindernis zu machen. So sind nach dem Leitfaden z.B. auch Waldflächen, auch wenn sie rein forstwirtschaftlich genutzt werden, als empfindliches Biotop bewertet, wobei Biotope dort grundsätzlich ab einer Flächenausdehnung von 1,0 ha als solche heranzuziehen sind.
Ob durch den Leitfaden tatsächlich schädliche Umwelteinwirkungen für empfindliche Pflanzen und Ökosysteme durch Stickstoffdeposition im Einzelfall sachlich richtig beurteilt werden können, ist angesichts der Vielzahl von Vereinfachungen komplexer Vorgänge und Festlegungen zu hinterfragen. Zu einem der Ziele des Leitfadens, nämlich dem, die Gleichbehandlung in Genehmigungsverfahren zu fördern, leistet er jedenfalls sicherlich einen Beitrag.
