Aktuelle Änderungen umweltrechtlicher Rahmenbedingungen für Stallneubauvorhaben

Der notwendige Geruchsabstand wird in diesem Beispiel eingehalten

Seit je her sind mit Genehmigungsanträgen für Stallbauten Prüfungen von Umweltbelangen erforderlich. Insbesondere durch die Anforderungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes werden die Möglichkeiten für die Genehmigungsfähigkeit eingeschränkt. Diese Anforderungen werden durch eine Vielzahl von Vorschriften, wie z.B. die Allgemeine Verwaltungsvorschrift „Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft“ (TA Luft) und die Geruchsimmissions-Richtlinie (GIRL) konkretisiert. Dies Anwendung dieser Vorschriften unterliegt in einem gewissen Rahmen Änderungen, die sich nach Erfahrungen aus der Genehmigungspraxis und Erkenntnissen aus Forschung und Entwicklung richten.

Martin Kamp gibt eine Übersicht über den aktuellen Stand von bereits vollzogenen und unmittelbar bevorstehenden Änderungen. Im Vordergrund steht dabei nicht die fachlich-juristische Wiedergabe von Einzelheiten, sondern Hintergrundinformationen mit praxisbezogenem Überblick. In weiteren Folgen werden zu ausgewählten Einzelthemen Details vorgestellt.

Schwellenwerte der 4. BImSchV: inzwischen lange ausstehende Gesetzesnovelle als Teil des Bürokratieabbaus

Worum geht es?

Die Art des Genehmigungsverfahrens - und auch die Anforderungen an den Betrieb bzw. Betreiber - richtet sich nach der Größe des Tierbestandes eines Betriebes. Unterschieden wird zwischen „genehmigungsbedürftigen Anlagen“ (sogenannte „BImSch-Anlagen“) und „nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen“ (sogenannte „baurechtliche Anlagen“). Für die BImSch-Anlagen gibt es das „förmliche“ Genehmigungsverfahren, das mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden muss, und das „vereinfachte“ Verfahren, ohne Öffentlichkeitsbeteiligung. Welchem Rechtsregime eine Anlage unterliegt, entscheidet sich an Leistungsgrenzen, sogenannten „Schwellenwerten“, die in der 4. Bundesimmissionsschutzverordnung (4. BImSchV) des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgelegt sind. Diese Schwellenwerte wurden u.a. für Tierhaltungsanlagen in der Vergangenheit immer wieder mal geändert.

Eigentlich bereits seit unmittelbar nach der letzten Änderung dieser Schwellenwerte werden diese diskutiert und in Frage gestellt. Denn der Schwellenwert „2 GV/ha“, in der Praxis mit 2,49 GV/ha angewandt, hat einen Flächenbezug, der nur schwierig in die Systematik der übrigen Schwellenwerte einzuordnen ist und vor allem im praktischen Vollzug zu Problemen geführt hat.

Bereits Ende 2005 wurde federführend durch NRW eine Gesetzesinitiative des Bundesrates auf den Weg gebracht, hier eine Korrektur vorzunehmen. Die Gesetzvorlage ist im ersten Anlauf auf grundsätzliche positive Resonanz gestoßen, musste jedoch überarbeitet werden. Aus gut informierten Kreisen ist dazu aktuell zu vernehmen, dass die Gesetzesvorlage nun endlich ‑ noch vor der Sommerpause ‑ durch die erforderlichen Gremien geht und ‑ nach der Veröffentlichung ‑ rechtskräftig wird. Es wird davon ausgegangen, dass der Schwellenwert „2 GV/ha“ ersatzlos entfällt. Bei den Tierplatzzahlen erhofft man sich, tierartspezifisch unterschiedlich, Anhebungen, so dass weniger häufig aufwendigere Genehmigungsverfahren notwendig werden. Das Maß der Anhebungen ist begrenzt durch Vorgaben aus EU-Richtlinien und natürlich auch politische Verhandlungssache.

Eine Besonderheit ist bei den Schwellenwerten für die Rinderhaltung gegeben: Hier ist zu erwarten, dass es keinen Schwellenwerte in Spalte 1 der 4. BImSchV gibt, d.h. Rinderhaltungen sind dann grundsätzlich im Rahmen des Immissionsschutzrechtes nicht im förmlichen Verfahren, also ohne Öffentlichkeitsbeteiligung zu genehmigen. Dann gibt es nur noch einen Schwellenwert für Rinderhaltungen und zwar für das vereinfachte Verfahren. Dieser wird in den politischen Ausschüssen noch ausgehandelt und ist zwischen 350 und 500 Tierplätzen zu erwarten.

Parallelen zum UVPG

Das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG) hat wie das Immissionsschutzrecht Schwellenwerte, durch die festgelegt wird, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zusätzlich zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren durchgeführt werden muss. Im Einzelnen wird unterschieden zwischen standortbezogener oder allgemeiner Vorprüfung oder obligatorischer Durchführung einer UVP. Die Schwellenwerte im UVPG korrespondieren mit denen im Immissionsschutzrecht. Im Rahmen der geplanten Änderungen der Schwellenwerte der 4. BImSchV ist auch eine entsprechende Änderung im UVPG vorgesehen.  

Was folgt aus den zu erwartenden Änderungen der Schwellenwerte?

Treibende Kraft für die Änderungen der Genehmigungsbedürftigkeit, die vergleichsweise auch für andere, industrielle Anlagentypen geplant sind, ist u.a. das Bestreben von Bürokratieabbau. Hier ist festzustellen, dass die Verwaltungsgebühren für Genehmigungsverfahren durchaus geringer sind, je „einfacher“ das Verfahren ist. D.h. ein rein baurechtliches Genehmigungsverfahren, bisher für z.B. weniger als 1500 Mastschweineplätzen, ist die in dieser Hinsicht kostengünstigste Genehmigungsvariante. Jedoch werden auch bei diesen Verfahren alle Belange des Immissionsschutzes abgeprüft. Dazu werden die Immissionsschutzbehörden ‑ früher die Staatlichen Umweltämter, seit Jahreswechsel die entsprechenden Fachdezernate der Bezirksregierungen ‑ nahezu regelmäßig um fachliche Stellungnahme gebeten. Das bedeutet, dass Gutachten zu z.B. Geruchsimmissionen im gleichen Umfang notwendig sind, wie für BImSch-Anlagen. Der Formularkrieg ist jedoch in der Regel deutlich geringer.

Innerhalb der TA Luft sind die landwirtschaftliche Betriebe aufgrund von Ammoniakemissionen betroffen. Die Anforderungen beziehen sich auf die Prüfung von schädlichen Umwelteinwirkungen und gelten daher zunächst grundsätzlich für BImSch- wie für baurechtliche Anlagen. Jedoch wird bei der Ermittlung der Belastungen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wirksam. So heißt es in der TA Luft unter Nr. 4.8, der sich u.a. auf die Prüfung bzgl. Stickstoffeinträgen durch Stallabluft bezieht: „Art und Umfang der Feststellung bestimmen sich nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“. Ein Kriterium der Verhältnismäßigkeit ist die Größe der Anlage bzw. des Vorhabens, die wiederum an den Schwellenwerten gemessen werden kann. So kommt es, dass eine Regelung (Leitfaden) zur Beurteilung der Stickstoffeinträge durch Stallabluft nur bei genehmigungsbedürftigen Anlagen angewendet werden soll. Werden die Schwellenwerte erhöht, ist hier ein für die Praxis maßgeblicher Vorteil für die Landwirtschaft gegeben. Denn durch höhere Schwellenwerte werden weniger Genehmigungsanträge der Anwendung des Stickstoff-Leitfadens unterzogen. Insbesondere der geplante Wegfall des Schwellenwertes „2 GV/ha“ wirkt sich hier erleichternd aus.

Erlass zur Geruchs-Abstandsregelung der TA Luft für Rinder

Die TA Luft enthält eine Geruchs-Abstandsregelung (unter Nr. 5.4.7.1). Seit der Novellierung im Jahr 2002 gilt die Regelung für verschiedene Bereiche der Schweinehaltung und verschiedene Arten von Geflügel. Abgeleitet wurden die Abstände aus den entsprechenden VDI-Richtlinien. Für Rinderhaltungen liegt die entsprechende VDI-Richtlinie seit Jahren nur als Entwurf vor, der z.T. grundsätzlicher Kritik ausgesetzt ist. Daher wurde daraus für die TA Luft keine Regelung für Rinderhaltungen abgeleitet.

Im Mai 2006 wurde der Landwirtschaftskammer vom Umweltministerium ein Vorschlag für eine Abstandsregelung für Rinderhaltungen vorgelegt. Er basiert auf vorliegenden wissenschaftlichen Untersuchungen und Erfahrungen aus der Praxis. Dabei geht es letztlich um einen sogenannten „Geruchsäquivalenzfaktor“, durch den die Großvieheinheiten von Rindern geruchlich an die von Mastschweinen angepasst werden. In Richtlinienentwürfen schwankt dieser Faktor zwischen ca. 0,17 und 0,25. Das bedeutet, mit einem Faktor von 0,25 läge man nach diesen Erkenntnissen aus Sicht des Immissionsschutzes auf der sichern Seite. Der verbleibende „Spielraum“ von 0,08 ist dabei vernachlässigbar, liegt weit unter der zugrunde liegenden „Genauigkeit“, die diese Abstandsregelungen liefern und könnte nur im Einzelfall bei Grenzfällen zu Nachteilen für den Landwirt führen.

Die Landwirtschaftskammer hat den Vorschlag als verwaltungsvereinfachende und Planungssicherheit fördernde Maßnahme begrüßt. Denn bisher bestehen Verunsicherungen in der Beratung, wie im Genehmigungsverfahren durch die Behörden vorgegangen wird, da die rechtliche Verbindlichkeit fehlt. Auf die Einführung als Empfehlung zur Anwendung im Zusammenhang mit der TA Luft per Erlass für die Behörden wird bis heute gewartet.  

Geruchsbeurteilung in der Landwirtschaft

Die Geruchsimmissions-Richtlinie (GIRL) wird häufig für die Beurteilung von Geruchsimmissionen im Genehmigungsverfahren angewendet. Die Beurteilungsgrundlage sind die dort angegebenen „Richtwerte“, von denen zwei eindeutig festgeschrieben sind: für Wohn- und Mischgebiete 10 Prozent der Jahresstunden (abgekürzt: „% d.J.-Std.“), für Gewerbe- und Industriegebiete 15 % d.J.-Std. Schon allein an der Festlegung dieser Werte kann man erkennen, dass die Festlegungen für die Landwirtschaft nur mäßig geeignet sein können: Die Landwirtschaft befindet sich insbesondere im Außenbereich oder Dorfgebieten, die wörtlich nicht genannt sind. Geht man der Entstehungsgeschichte der GIRL auf den Grund, so stellt sich heraus, dass die dort festgelegten Richtwerte einer Untersuchung, aus der sogenannten „MIU-Studie“ (Studie des Medizinischen Instituts für Umwelthygiene, Düsseldorf) abgeleitet worden sind. Durch diese Studie ist die Erheblichkeit von Belästigungen durch Gerüche untersucht worden. Dabei handelte es sich jedoch nur um Gerüche aus der (chemischen) Industrie. Des Weiteren war die Vorläuferrichtlinie die „Raffinerie-Richtlinie“. Auch dieser Bezeichnung kann entnommen werden, dass es nicht um Gerüche aus der Landwirtschaft ging.

Es stellte sich also die Frage, welches Belästigungspotenzial eigentlich Gerüche haben, die aus der Landwirtschaft, d.h. der Tierhaltung herrühren. Eine umfangreiche und aktuell abgeschlossene Untersuchung hat genau diese Fragestellung untersucht und einige neue Erkenntnisse hervorgebracht. Ein Teil dieser Erkenntnisse wurde aufgrund von Erfahrungen aus der Praxis schon immer vermutet, jedoch fehlte ein belastbarer Nachweis dafür. So steht nun fest, dass Gerüche aus der Rinder- (Milchkuh-) haltung aufgrund der Art des Geruches ein wesentlich geringeres Belästigungspotenzial besitzen als Gerüche aus der Schweinehaltung. Darüber hinaus wurde in diesem Zusammenhang aber auch herausgefunden, dass Gerüche aus der (Mast-) Geflügelhaltung erheblich belästigender sind als Gerüche aus der Schweinehaltung.

Ein weiteres Ergebnis, dass man in der Praxis schon vermutet hat, ist, dass eine gewisse „Ortsüblichkeit“ von Gerüchen aus Tierhaltungen dazu führt, dass Geruchsimmissionen zu unterschiedlichen Belästigungsreaktionen in der Bevölkerung führen. Vereinfacht zusammengefasst hat die Untersuchung hervorgebracht, dass bei „Alteingesessenen“ Nachbarn Geruchsimmissionen bei der allgemeinen Zufriedenheit eine weniger wichtige Rolle spielen als bei „Neuzugezogenen“.

Die Konsequenzen aus dieser Studie muss jetzt die Politik ziehen, denn eine Umsetzung der Erkenntnisse in eine Neufassung der GIRL muss politisch auf den Weg gebracht werden. Für den Einzelfall dient die Untersuchung schon jetzt als wichtige Argumentationshilfe für Gutachter und Behörden gleichermaßen.

Stickstoffeinträge durch Stallabluft: Ministerialerlass zur probeweisen Einführung eines Leitfadens

Warum überhaupt Ammoniakbeurteilungen?

Die brisanteste Neuerung im Immissionsschutz ist die per Erlass eingeführte Anwendung eines Berichtes zu Stickstoffeinträgen, der als Leitfaden in Genehmigungsverfahren angewendet werden soll. Anlass sind die Anforderungen in der TA Luft, die unter Nr. 4.8 fordert, ggf. auch Stickstoffeinträge in Ökosysteme aufgrund der Ammoniakemissionen auf mögliche schädliche Einwirkungen zu untersuchen.

Mehrere Gründe waren Anlass dafür, dass sich der LAI (Länderausschuss Immissionsschutz, ein behördeninternes Gremium), der diesen Bericht/Leitfaden verfasst hat, mit dieser Thematik beschäftigt hat. Zunächst hat Deutschland sich auf höchster Ebene international zur Minderung der Ammoniakemissionen verpflichtet. Die Landwirtschaft trägt unbestritten den mit sehr großem Abstand größten Teil zu diesen Emissionen bei. Allerdings hat die Abluft von Tierhaltungen daran auch nur einen Anteil (ca. 37 %) und die Reduzierung an dieser Stelle ist am aufwendigsten, technisch wie finanziell, im Vergleich zu Maßnahmen bei der Güllelagerung und Ausbringung. Trotzdem wurde die Notwendigkeit gesehen, in diesem Bereich den Druck auf effektive Minderungen zu erhöhen, um den Verpflichtungen Deutschlands bei der Ammoniakemissionsminderung nachkommen zu können.

Ein weiterer Grund ist eher verwaltungstechnischer Natur, denn die TA Luft ist eine Verwaltungsvorschrift, d.h. für die Behörden verbindlich anzuwenden. Sie sieht zwar die Ammoniakbeurteilung vor, lässt es jedoch in diesem Zusammenhang an ausreichender Konkretisierung fehlen. So steht insbesondere der Ausdruck „empfindliche Pflanzen und Ökosysteme“ als unbestimmter Rechtbegriff im Raume.

Werdegang und Stellenwert des Leitfadens

Bevor es zum Erlass gekommen ist, wurde der Bericht (Leitfaden) des LAI in Fachkreisen kontrovers diskutiert und es bildeten sich zwei Lager: Die Vertreter des alleinigen Umweltschutzes, Initiatoren des Berichtes verweisen auf die notwendige Minderung von Ammoniakemissionen auch im Bereich der Tierhaltung selbst und nicht nur in der Lagerung und Ausbringung von Wirtschaftsdünger, um den internationalen Verpflichtungen nachzukommen. Die Vertreter der Landwirtschaft dagegen befürchten ein unkalkulierbares Hemmnis für die Entwicklungsmöglichkeit von Tierhaltungsbetrieben. Unkalkulierbar deshalb, weil es auf Grundlage des Leitfadens immer eine Einzelfallentscheidung ist. Und dies in einem Umweltschutzbereich, der bisher in Genehmigungsverfahren ‑ also der Entscheidung Bauen dürfen oder nicht ‑ nicht relevant war. Im Gegensatz dazu ist beispielsweise die Beurteilung von Geruchsimmissionen schon seit Jahrzehnten ein Thema, das sich zwar zunehmend aufwändiger entwickelt hat, jedoch in seiner Gesamtheit einschätzbar gewesen ist.

Über die Unberechenbarkeit der Auswirkungen hinaus sind auch zahlreiche Fragen zur fachlichen Belastbarkeit aufgetaucht. Tatsächlich sind in zu verwendenden Karten über die Vorbelastung Fehler aufgedeckt worden, die jedoch in der abschließenden und nun zu verwendenden Fassung korrigiert sind. Maßgelblich sind so genannte „Zuschlagsfaktoren“, die entscheidend auf die abschließende Bewertung Einfluss nehmen. Ob beispielsweise die Höhe dieser Faktoren, die durch die Arbeitsgruppe des LAI festgelegt worden sind, nach der Probephase des Leitfadens zur Diskussion steht, bleibt abzuwarten.

So ist anzumerken, dass der Bericht sowohl in der Umweltministerkonferenz als auch in der Agrarministerkonferenz besprochen wurde. Letztere hatte zunächst den Bericht als Leitfaden abgelehnt und sogar gefordert, die weitere Arbeit daran einzustellen. Letztlich hat man sich nun also auf eine probeweise Einführung in Verantwortung der Länder geeinigt.  

Auswirkungen in der Praxis

Der Leitfaden ist in Genehmigungsverfahren nicht obligatorisch anzuwenden, sondern es sind hinreichenden „Anhaltspunkte“ (Zitat TA Luft) notwendig, damit eine Prüfung der Stickstoffdeposition notwendig wird. Der Leitfaden selbst betont mehrfach, dass er selbst keine solchen Anhaltspunkte oder Informationen darüber, was solche Anhaltspunkte sein könnten, liefert. So wird in Fachkreisen abgewartet, wie sich diese Problematik in der Genehmigungspraxis darstellen wird.

Werden von der Immissionsschutzbehörde also hinreichende Anhaltspunkte für   Grundlage ist die TA Luft, die als Beurteilungsgebiet für Schadstoffe einen Mindestradius von 1 km um eine Anlage herum vorsieht. Daran wird deutlich, dass Genehmigungsverfahren für Tierhaltungsbetriebe im wahrsten Sinne des Wortes „immer größere Kreise“ zieht. Nun bedeutet dieser Radius nicht, dass die Anlage nicht genehmigungsfähig ist, wenn sich in diesem Radius empfindliche Pflanzen und Ökosysteme befinden, sondern nur, dass in diesem Mindestradius sicherzustellen ist, dass die Anlage keine schädliche Umwelteinwirkungen hervorruft. Ist eine Prüfung dahingehend notwendig, kommt der Leitfaden zur Anwendung.

Der Leitfaden liefert eine Liste von Biotoptypen, von denen eine besondere Empfindlichkeit gegenüber Stickstoffeinträgen angenommen wird. Der Grad der Empfindlichkeit wird durch einen so genannten „Critical Load“-Wert angegeben, der jedoch für die einzelnen Biotope und Pflanzen unterschiedlich zuverlässig wissenschaftlich untersucht ist. Die Länder Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Bayern und Baden-Württemberg haben ein (flächendeckendes) Biotopkataster zur Verfügung. Für die Biotoptypen dieser speziellen Kataster wurden Critical Loads tabellarisch aufgelistet.

Der Critical Load eines zu beurteilenden Biotops wird mit einem bereits oben angesprochenen Zuschlagsfaktor belegt und ergibt den „Beurteilungswert“. Bevor nun die Stickstoffeinträge durch einen Betrieb einen solchen Beurteilungswert übersteigen, greifen noch Ausnahmeregelungen: Es wird geprüft, ob die Immissionen möglicherweise als irrelevant einzustufen sind, d.h. ein maßgeblicher Einfluss in erster Linie durch die allgemeine Vorbelastung in dem Gebiet gegeben ist (so genanntes „Abschneidekriterium“). Wenn diese Abschneidekriterium nicht erfüllt werden kann, kann die „30%-Regelung“ entscheidend dafür sein, dass die Anlage trotz hoher Gesamtimmissionen genehmigungsfähig ist. Von dieser 30%-Regelung ist anzunehmen, dass sie häufig trotz kritisch hoher Belastung eine Genehmigungsfähigkeit ermöglicht.

Nichts desto trotz ist mit dem Leitfaden ein schwergewichtiges Instrument eingeführt worden, dass die Genehmigungsverfahren wahrscheinlich nachhaltig beeinflussen wird. Wenn Stickstoffeinträge als Problem in einem Genehmigungsverfahren auftreten, kann die Begutachtung durch den Leitfaden geradliniger, d.h. nachvollziehbarer durchgeführt werden. Ob dadurch allerdings tatsächlich schädliche Umwelteinwirkungen für empfindliche Pflanzen und Ökosysteme durch Stickstoffdeposition im Einzelfall sachlich richtig beurteilt werden können, ist angesichts der Vielzahl von Vereinfachungen komplexer Vorgänge und Festlegungen zu hinterfragen. Zu einem der Ziele des Leitfadens, dem die Gleichbehandlung in Genehmigungsverfahren zu fördern, trägt er jedenfalls bei.